Atlas do Controle Externo  ·  versão pocket

Convênios e transferências

O TCU lê todo convênio por duas perguntas. A primeira decide o instrumento: o ajuste podia ser convênio, com quem e sob quais requisitos? A segunda decide o débito: o dinheiro federal chegou ao objeto, e o objeto serve ao que se pactuou? Este guia reúne as respostas do Tribunal às duas, da celebração à tomada de contas especial.

Jurisprudência examinada até setembro de 2026 · Constituição, arts. 70, parágrafo único, e 199, §§ 1º e 2º; Lei 8.443/1992; IN-STN 1/1997; Decreto 6.170/2007 e Portarias Interministeriais 127/2008, 507/2011 e 424/2016; Lei 13.019/2014; Decreto 11.531/2023 · atualizado em outubro de 2026

00Por onde começar

A pergunta que o leitor traz costuma ser uma destas. Cada cartão leva à seção que a responde.

01O regime, em cinco momentos

O conceito de convênio atravessou cinco regimes normativos sem mudar de núcleo — interesse recíproco, mútua cooperação, ausência de preço. O que mudou foi a fonte das regras, o rol de partícipes e o espaço que sobra para o instrumento. Ler um julgado sem saber sob qual regime o ajuste foi celebrado é a fonte mais comum de citação equivocada.

Duas consequências práticas. A primeira: aplicar a ajuste celebrado sob a Portaria 424/2016, o Decreto 11.531/2023 ou a Lei 13.019/2014 o que o Tribunal decidiu sob a IN-STN 1/1997 é transpor, não citar. A transposição é defensável porque o núcleo do dever de comprovar — art. 70, parágrafo único, da Constituição, art. 93 do Decreto-Lei 200/1967 e art. 66 do Decreto 93.872/1986 — é anterior e independente de qualquer instrução normativa (Acórdão 2.821/2024 – 2ª Câmara); mas convém fazê-la às claras. A segunda: as normas setoriais criam regimes próprios que não devem ser lidos como divergência — a Portaria MTur 153/2009 para eventos, a Lei 8.313/1991 para projetos culturais incentivados, os regulamentos do Sistema S, a Lei 12.340/2010 para transferências de defesa civil.

02Convênio ou contrato

A definição é estável desde 2006 e não depende do decreto da vez. Convênio pressupõe "interesses recíprocos entre concedente e convenente", firmado para a consecução de interesses comuns, "sem que haja a previsão de lucro por uma das partes, tampouco a prestação de um serviço mediante pagamento pela outra parte" (Acórdão 936/2007 – Plenário, repetido como razão de decidir no Acórdão 352/2016 – Plenário já sob a Lei 13.019/2014). Daí decorre uma consequência que vai além do direito dos contratos: no convênio "o concedente não realiza um pagamento, mas uma transferência voluntária de recursos para um fim de interesse comum", e o convenente não é credor com direito adquirido ao repasse (Acórdão 1.612/2023 – Plenário).

O interesse recíproco entre os partícipes é condição essencial à formação de acordo mediante convênio. Tal interesse somente é assegurado na medida em que o objeto pretendido ou o resultado almejado possa ser usufruído por ambas as partes.

Acórdão 3.241/2013 – Plenário, relator Walton Alencar Rodrigues — o teste que o Tribunal aplica desde então à natureza do ajuste

O teste se aplica por sinais. Nenhum é decisivo sozinho; o que se pergunta é o que cada partícipe quer do ajuste.

Três precisões completam o teste. O rótulo não decide: o "contrato de patrocínio" que financia projeto de interesse social tem natureza convenial e exige prestação de contas, enquanto o patrocínio que só compra exposição de marca é contrato (Acórdão 6.849/2024 – 1ª Câmara, Acórdão 2.070/2026 – Plenário); e a parceria com entidade social para admitir menores aprendizes, embora de conteúdo social, é contratual (Acórdão 2.967/2011 – 1ª Câmara). A escolha não é discricionária, e vale nos dois sentidos: nem o contrato serve para o que é cooperação, nem o convênio para o que é troca (Acórdão 759/2011 – Plenário, Acórdão 2.430/2021 – Plenário). A requalificação exige prova: o descumprimento das obrigações conveniais "não transmuta o convênio em contrato", apenas configura inadimplência (Acórdão 2.622/2022 – 2ª Câmara).

O que decorre da qualificação errada

Usar convênio onde cabia contrato é dispensa indevida de licitação; as subcontratações feitas pelo convenente por dispensa, nesse cenário, são burla ao certame (Acórdão 179/2011 – Plenário). A remuneração não cabe no convênio: a taxa de administração paga sem previsão no plano de trabalho é glosada como débito (Acórdão 5.320/2021 – 1ª Câmara). A natureza do ajuste define a prestação de contas: o partícipe de convênio demonstra a aplicação dos recursos; o contratado responde pela entrega do objeto, e quando o Tribunal conclui que o ajuste era contrato, o débito se mede pela inexecução, não pela glosa de cada despesa (Acórdão 2.020/2009 – Plenário). Quanto à execução por terceiro, o município que contrata empresa para executar o objeto não subcontrata, porque sua relação com a União não é contratual (Acórdão 3.710/2025 – 1ª Câmara); já a entidade privada que repassa integralmente o objeto ofende o caráter personalíssimo do convênio (Acórdão 2.539/2020 – Plenário, Acórdão 2.826/2022 – 2ª Câmara).

03Quem pode ser partícipe

A regra de que o convênio federal só admite partícipe privado sem fins lucrativos não nasce de um texto único: o Tribunal a extrai, em cada período, de normas que se sucedem sem interrupção — art. 5º, II, da IN-STN 1/1997; art. 26, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal; art. 1º, § 1º, I, do Decreto 6.170/2007; art. 6º, V, da Portaria Interministerial 127/2008; as leis de diretrizes orçamentárias (Acórdão 1.667/2021 – 2ª Câmara, Acórdão 1.602/2015 – Plenário). E a reforça com um argumento de conceito que resiste a qualquer mudança regulamentar: se o convênio é cooperação sem preço, o fim lucrativo do partícipe é sinal de que o ajuste não é convênio. Nenhuma decisão lê o Decreto 11.531/2023 como tendo aberto a porta à empresa.

A empresa como convenente

É raro, e a raridade é coerente com o regime: os sistemas de transferências só cadastram entidades privadas sem fins lucrativos. O caso de referência é o da Estruturadora Brasileira de Projetos: mesmo num convênio de cooperação técnica sem transferência de recursos — fora, portanto, do alcance do Decreto 6.170/2007 —, o Plenário mandou anular o ajuste, porque "é impossível afirmar que a EBP não vise finalidades lucrativas ou que atue desinteressadamente" e o convênio dizia respeito à própria razão de existir da empresa (Acórdão 1.602/2015 – Plenário). A empresa pode, contudo, figurar como interveniente que cofinancia convênio de ciência e tecnologia ao lado da instituição convenente (Acórdão 3.029/2025 – 1ª Câmara); o limite está em passar a beneficiária dos recursos (Acórdão 4.101/2025 – 2ª Câmara).

A empresa como beneficiária real

É aqui que se concentram os casos. A empresa não assina o convênio: assina uma associação ou fundação, e o dinheiro chega à empresa. O caso paradigmático é o do festival Fortal 2008: o convênio com uma associação custeou parte de um evento cuja marca e direitos pertenciam a uma empresa de eventos, que "restou como real beneficiária dos recursos", com o evento que "iria acontecer independentemente do repasse federal" (Acórdão 1.667/2021 – 2ª Câmara, mantido nos embargos e na reconsideração, Acórdão 6.741/2022 – 2ª Câmara e Acórdão 5.624/2024 – 2ª Câmara). Resultado: impugnação da integralidade das despesas e condenação solidária da associação, de seu dirigente e da empresa, esta como terceiro beneficiário (art. 16, § 2º, "b", da Lei 8.443/1992). A mesma figura aparece com o instituto que "figurou como convenente apenas para burlar a proibição de repasse [...] a empresa privada" (Acórdão 10.857/2018 – 2ª Câmara) e com a dirigente da convenente que era sócia da produtora contratada (Acórdão 5.001/2018 – 1ª Câmara).

As consequências não são automáticas. O Tribunal as constrói a partir de três perguntas: o objeto de interesse público foi entregue? Quem se apropriou do benefício econômico? Quem desenhou o arranjo?

Onde fica a linha

A vedação tem por objeto o fim lucrativo, não a forma jurídica. Receita não é lucro: a entidade sem fins lucrativos pode arrecadar, desde que a receita reverta ao objeto — a de ingressos de evento conveniado deve ser aplicada no objeto ou recolhida ao Tesouro (Acórdão 96/2008 – Plenário, Acórdão 8.689/2020 – 2ª Câmara). A cooperativa não é tratada como empresa, mas a lógica da sobra é recusada: fundos de reserva formados "a partir do lucro apurado" não cabem em convênio (Acórdão 3.132/2013 – 1ª Câmara). A concessionária de saneamento com sócios privados não recebe aporte de capital por convênio; o Plenário admitiu os repasses com o município como convenente e salvaguardas no contrato de concessão — bens integrados ao patrimônio do ente, depreciação fora da tarifa, nenhuma indenização ao fim da concessão (Acórdão 347/2016 – Plenário). Quando a lei quer que recursos cheguem a empresas, cria instrumento próprio — subvenção econômica à inovação, apoio do Fundo Setorial do Audiovisual, patrocínio —, e o Tribunal controla esse instrumento como tal (Acórdão 1.022/2023 – Plenário, Acórdão 7.597/2024 – 1ª Câmara, Acórdão 495/2017 – Plenário).

Atenção ao vocabulário. "Natureza convenial", nos votos, é muitas vezes uma qualificação funcional — gestão de recursos públicos para fim de interesse comum, com dever de prestar contas — que não equivale a dizer que o instrumento é um convênio regido pelo Decreto 6.170/2007. É assim no patrocínio de interesse social, no apoio do audiovisual e, sobretudo, no Programa Farmácia Popular (seção 11).

04Saúde e o art. 199

Na saúde, a Constituição oferece à iniciativa privada a participação complementar no SUS "mediante contrato de direito público ou convênio", com preferência às filantrópicas e às sem fins lucrativos (art. 199, § 1º), e veda auxílios ou subvenções a instituições com fins lucrativos (§ 2º). O Tribunal lê o par com três regras.

Complementar pressupõe insuficiência demonstrada. A rede privada só entra quando a pública não garante a cobertura assistencial, e isso se prova com estudo de demanda, plano de saúde e manifestação do conselho — não com previsão genérica de "contratação de 100% das prestadoras" (Acórdão 2.254/2008 – Plenário, Acórdão 10.244/2020 – 2ª Câmara). A complementaridade também se viola por omissão em fortalecer a rede pública, como na habilitação de entidades privadas em lugar do hospital público que poderia ser elevado ao mesmo nível (Acórdão 1.996/2020 – Plenário).

A preferência é ordem de prioridade, não critério de desempate. A unidade técnica propunha lê-la como direito de preferência em caso de empate; o Plenário recusou: a preferência "é para a participação de forma complementar no SUS, em nada fazendo referência a critérios de desempate em licitações" (Acórdão 1.215/2013 – Plenário). Também não é exclusividade: a empresa entra, por contrato, no último degrau.

Comprar serviço de saúde é contrato, ainda que o prestador seja filantrópico. "Não se revela apropriada a utilização de convênio quando uma das partes objetiva a prestação de um serviço e a outra a contraprestação pecuniária" (Acórdão 1.215/2013 – Plenário). Ajustes chamados de convênio, mas remunerados por fatura, têm "natureza marcadamente contratual" (Acórdão 2.942/2013 – Plenário, Acórdão 784/2018 – Plenário). A seleção se faz por licitação ou por credenciamento precedido de chamamento público, hipótese de inexigibilidade adequada a serviços de preço tabelado e demanda maior que a oferta (Acórdão 784/2018 – Plenário); sem chamamento, a inexigibilidade é irregular (Acórdão 10.244/2020 – 2ª Câmara). O credenciamento é licitação em sentido amplo, a ponto de atrair a declaração de inidoneidade do art. 46 da Lei 8.443/1992 (Acórdão 2.915/2019 – Plenário).

Duas regras fecham o quadro. A Lei 13.019/2014 não se aplica às parcerias assistenciais do art. 199, § 1º (seu art. 3º, IV); termo de colaboração ou de fomento não serve para delegar serviços de saúde, e a gestão de unidades por entidade privada se faz por contrato de gestão com organização social (Acórdão 1.786/2022 – Plenário, Acórdão 1.005/2023 – 2ª Câmara). E o investimento com recursos públicos em infraestrutura privada só cabe a entidade sem fins lucrativos que participe do SUS, com cláusula que regule o uso do bem e evite seu emprego em atendimento particular (Acórdão 2.942/2013 – Plenário, Acórdão 641/2017 – Plenário, Acórdão 1.286/2019 – Plenário).

05Requisitos de celebração

Os requisitos de celebração são cobrados, na prática, sobretudo na responsabilização de quem aprovou e assinou o ajuste. Cinco grupos.

Interesse público e alinhamento com a política do concedente. Emitir ou aprovar parecer favorável sem demonstrar o interesse recíproco e a compatibilidade do objeto com as políticas do órgão é "quebra de dever funcional" (Acórdão 5.415/2017 – 2ª Câmara); o plano de trabalho deve dizer o problema a resolver, o público-alvo e os resultados esperados (Acórdão 177/2021 – Plenário). O limite está no juízo tardio: aprovado o objeto como de interesse público e executado conforme pactuado, o concedente não pode, anos depois, reavaliá-lo e exigir a devolução, sob pena de ofender a boa-fé (Acórdão 3.515/2019 – 1ª Câmara).

Capacidade do concedente. Só celebrar convênios na medida em que haja condições de avaliar planos de trabalho, acompanhar, fiscalizar in loco e analisar as contas em prazo oportuno (Acórdão 1.562/2009 – Plenário, Acórdão 3.642/2012 – 2ª Câmara). A tese opera como determinação estrutural ao órgão e como parâmetro de responsabilização do gestor que celebra além da capacidade — nunca como requisito de validade do ajuste ou causa de débito do convenente.

Capacidade e compatibilidade estatutária do convenente. O objeto tem de estar nas finalidades estatutárias e o convenente tem de ter capacidade técnica, operacional e financeira mínima para gerir e prestar contas (Acórdão 2.425/2017 – 1ª Câmara). O ponto que mais mudou: cadastro não prova capacidade. A declaração de funcionamento exigida no cadastramento só habilita a apresentar propostas; a capacidade se examina caso a caso, e pareceres com afirmações genéricas são "mera formalidade" (Acórdão 2.754/2020 – Plenário, superando a tolerância do Acórdão 7.307/2013 – 1ª Câmara). Sinais aceitos de incapacidade: terceirização integral do objeto, sede não localizada, dirigentes ligados às empresas contratadas, entidade de fachada. Contratar pessoal para executar o objeto, por si, não prova incapacidade (Acórdão 3.617/2012 – 1ª Câmara).

Seleção do convenente. Critérios objetivos nos editais, para evitar escolha "com base em interesses políticos e/ou pessoais" (Acórdão 591/2015 – Plenário); chamamento público para entidades privadas (art. 4º do Decreto 6.170/2007), admitida a indicação direta só em emergência e, ainda assim, com critério objetivo (Acórdão 455/2023 – Plenário); vedação de participação de entidades com sócios ligados à entidade promotora (Acórdão 2.063/2010 – Plenário). Na Lei 13.019/2014, a dispensa do chamamento não dispensa a prova do interesse recíproco (Acórdão 1.324/2020 – Plenário).

Formalização. Projeto básico e plano de trabalho aprovados antes da celebração (Acórdão 1.813/2008 – Plenário, Acórdão 3.402/2013 – Plenário); cronograma compatível com o objeto — convênio assinado na véspera do evento é irregular (Acórdão 7.307/2013 – 1ª Câmara); verificação de adimplência (Acórdão 2.550/2013 – Plenário). O concedente pode condicionar o repasse a requisitos da política setorial, mas não invadir a autonomia federativa: exigir que o ente use ata de registro de preços federal como condição para celebrar não tem amparo (Acórdão 1.717/2012 – Plenário, em consulta).

Quem aprovou sem os requisitos

Duas linhas convivem e precisam ser lidas juntas. A de rigor: quem assina convênio sem interesse recíproco demonstrado não se escuda em pareceres, porque lhe cabia avaliar requisitos essenciais (Acórdão 3.241/2013 – Plenário, Acórdão 179/2011 – Plenário); e "a falta de pessoal para a realização das fiscalizações era motivo adicional para reforçar a análise criteriosa dos planos de trabalho" (Acórdão 1.411/2020 – Plenário). A de mitigação por falha sistêmica: pareceristas que seguiram a rotina e as normas da época, em ambiente de falhas que "perpassavam todos os órgãos" que faziam transferências, foram isentos (Acórdão 2.064/2017 – Plenário, Acórdão 9.257/2022 – 1ª Câmara). O critério que as separa é a função do agente e o contexto normativo — o dirigente que conhecia a deficiência das análises responde; o parecerista que seguiu rotina vigente, não —, mas nenhum acórdão o formulou como tese (seção 12).

06O caminho do dinheiro

"Nexo de causalidade", em convênio, não tem o sentido do direito civil. Não liga conduta a dano: liga dinheiro a despesa. Trata-se de demonstrar que os recursos federais repassados foram os que pagaram as despesas declaradas e que essas despesas correspondem ao objeto pactuado. A fórmula que hoje abre quase todo voto sobre o tema é a de que a boa aplicação se evidencia "mediante a execução física e a execução financeira da avença, acompanhada do nexo de causalidade entre uma e outra" (Acórdão 3.223/2017 – 2ª Câmara, consolidada no Acórdão 597/2019 – 2ª Câmara). São três requisitos, e o terceiro é autônomo: "a execução física da avença, por si só, não confere regularidade aos gastos efetuados. É preciso atestar que as ações foram custeadas com recursos do ajuste".

O ônus é do gestor, por força do art. 70, parágrafo único, da Constituição, do art. 93 do Decreto-Lei 200/1967 e do art. 66 do Decreto 93.872/1986 (Acórdão 2.821/2024 – 2ª Câmara). Não comprovada a aplicação, presume-se o dano; e o atestado do próprio gestor não se autolegitima quando a lei exige documento que ele não juntou (Acórdão 1.276/2015 – Plenário).

A conta específica é prova, não formalidade

"A razão de existir da norma que obriga a manutenção dos recursos na conta específica é exatamente garantir a prova do nexo de causalidade entre o dinheiro recebido e o objeto" (Acórdão 1.540/2010 – Plenário). Daí duas consequências opostas, que juntas formam o teste de duas etapas hoje estabilizado. Primeira etapa: a transferência dos recursos para outra conta do município "impede a perfeita aferição do nexo" (Acórdão 344/2015 – Plenário, o precedente mais citado do tema desde 2023); norma estadual ou municipal que mande recolher à conta única não afasta a regra federal (Acórdão 1.766/2017 – 1ª Câmara). Segunda etapa: como a exigência é instrumental, ela cede quando o fim é atingido por outro meio — a não utilização da conta específica "não é, por si só, impeditiva" se extratos das contas de destino, notas com o número do convênio e recibos fecham exatamente o valor repassado (Acórdão 3.327/2019 – 1ª Câmara, Acórdão 6.785/2025 – 1ª Câmara).

Os desfechos opostos de casos recentes não são divergência: aplicam a mesma regra a provas diferentes. Em Acórdão 6.785/2025 – 1ª Câmara os pagamentos fora da conta eram a folha de professores do programa, com correspondência integral; em Acórdão 2.821/2024 – 2ª Câmara era "inviável identificar como foi utilizado" o valor transferido, e só ele foi glosado, com recálculo proporcional da meta física.

Os documentos

A documentação deve permitir reconstituir o caminho do dinheiro: notas fiscais, recibos, licitação, contratos, extratos, cópias de cheques ou ordens de pagamento (Acórdão 978/2008 – 2ª Câmara). Pessoa jurídica comprova com nota fiscal; recibo só para pessoa física (Acórdão 6.223/2015 – 1ª Câmara). Fotos, declarações e testemunhos podem provar o objeto, mas "não revelam, efetivamente, a origem dos recursos aplicados" (Acórdão 3.882/2014 – 2ª Câmara, Acórdão 1.477/2012 – 2ª Câmara); documentos produzidos só pela prefeitura e lançamentos contábeis sem documento fiscal tampouco bastam (Acórdão 5.486/2011 – 2ª Câmara, Acórdão 3.000/2016 – Plenário). A falta do número do convênio na nota fiscal é regra condicional: indício grave de ausência de nexo quando isolada, porque permite usar a mesma nota em vários ajustes (Acórdão 6.098/2017 – 1ª Câmara, Acórdão 18.175/2021 – 1ª Câmara); falha formal quando outros elementos vinculam a despesa ao objeto (Acórdão 3.875/2018 – 1ª Câmara, Acórdão 454/2020 – 2ª Câmara).

Há limites ao exigível. Não se pode cobrar documento que não conste do termo e das normas de regência, como filmagem do evento (Acórdão 6.807/2014 – 2ª Câmara, Acórdão 6.712/2015 – 1ª Câmara); a falta de inserção no sistema eletrônico não é omissão se os documentos físicos foram entregues (Acórdão 446/2016 – Plenário). E há a válvula da verdade material: excepcionalmente, a ausência de notas fiscais pode ser relevada quando outro conjunto — notas de empenho discriminadas e extratos que confirmem os beneficiários — fecha o circuito recursos → despesas → objeto (Acórdão 757/2023 – Plenário, Acórdão 5.266/2018 – 1ª Câmara). A flexibilização substitui um documento por prova equivalente; nunca dispensa a prova.

07Situações e efeitos

Catálogo das situações que mais aparecem nas tomadas de contas especiais de convênio, classificadas pelo efeito que o Tribunal lhes dá sobre o débito. "Depende da prova" indica presunção relativa: o resultado é decidido pelo conjunto documental. A marca em disputa indica julgados recentes em sentidos opostos.

08Obra inacabada

"Obra inacabada" pode levar a débito integral, débito parcial, ressalva ou arquivamento sem mérito. O que decide é uma sequência de perguntas que os votos percorrem nesta ordem: houve execução? A execução é atribuível aos recursos do ajuste? O produto serve à finalidade? Que parcela federal se perdeu? Que conduta causou a perda?

Sem aproveitamento, o dano é integral. "A execução física parcial não afasta o dano integral quando o que foi executado não proporciona aproveitamento compatível com a finalidade do ajuste" (Acórdão 2.812/2017 – 1ª Câmara). A restituição total representa a perda do investimento útil, não uma pena calculada pela diferença entre o executado e 100%. Por isso percentual elevado não substitui prova de funcionamento — 85% de uma barragem que não opera não valem nada (Acórdão 5.481/2011 – 2ª Câmara) — e a falta de um componente essencial inutiliza o conjunto: poços sem vazão, módulos sanitários sem tanque séptico, pavimento sem drenagem (Acórdão 1.960/2015 – 1ª Câmara, Acórdão 3.893/2017 – 1ª Câmara, Acórdão 6.114/2025 – 2ª Câmara). Existir não é servir: o centro para idosos construído e abandonado por seis anos gera débito (Acórdão 549/2018 – 1ª Câmara).

A parcela útil e divisível é abatida. O exame se faz por unidade aproveitável, não pela média global: duas ruas concluídas num projeto inacabado, 28 moradias funcionais entre 262 previstas, ginásio com 96% executados e em uso (Acórdão 1.142/2018 – 2ª Câmara, Acórdão 4.207/2024 – 2ª Câmara, Acórdão 3.459/2019 – 2ª Câmara). Uso precário pode ser benefício real, desde que a deficiência seja corrigível; "está sendo usado" não equivale a "cumpre a finalidade" quando o uso frustra o objetivo sanitário (Acórdão 3.893/2017 – 1ª Câmara). A conclusão posterior com recursos de outra fonte afasta o dano na medida em que reaproveita a estrutura financiada (Acórdão 1.886/2026 – Plenário); a mera intenção de nova licitação, para a linha mais recente, não (Acórdão 1.884/2026 – 1ª Câmara).

A prova da execução se confronta. Medições, fotografias e vistorias precisam ser cotejadas entre si e com o momento a que se referem: a vistoria tardia deve distinguir defeito de execução, deterioração por desuso e vandalismo (Acórdão 6.186/2020 – 2ª Câmara, Acórdão 5.305/2019 – 2ª Câmara). Relatório de sistema de acompanhamento não é laudo independente, e o percentual de engenharia só vira débito depois de explicitados o denominador, o preço da parcela útil e o nexo com os recursos federais (Acórdão 1.884/2026 – 1ª Câmara, Acórdão 4.207/2024 – 2ª Câmara). A revelia permite prosseguir, mas não supre a prova do dano nem apaga evidências de execução já nos autos (Acórdão 7.859/2022 – 1ª Câmara).

Quantificar sem duplicar. O dano federal reflete a participação da União no investimento frustrado, sem contar a contrapartida como recurso federal (Acórdão 1.378/2012 – Plenário). O saldo devolvido se abate na base e na data corretas (Acórdão 1.776/2012 – 2ª Câmara, Acórdão 6.031/2025 – 2ª Câmara). E a divisão entre débito individual e solidário preserva o total ressarcível: a solidariedade delimita devedores da mesma parcela, não cria duas indenizações para o mesmo dano (Acórdão 3.039/2009 – 2ª Câmara, Acórdão 993/2018 – 1ª Câmara).

Moradias sem título. Casas entregues e ocupadas pelo público-alvo conservam utilidade, embora falte a transferência de titularidade; a falta de escritura, sozinha, não gera débito (Acórdão 7.973/2022 – 1ª Câmara, Acórdão 2.234/2025 – 2ª Câmara). O mesmo relator que em 2022 mandara recolher o valor por falta de doação dos imóveis reviu a cobrança em 2024 (Acórdão 1.753/2024 – 1ª Câmara). Diferente é o convênio cujo produto é a regularização fundiária — aí a falta dela é inexecução (Acórdão 1.545/2025 – 2ª Câmara). Se a pendência deve levar a contas irregulares com multa ou a ressalva sem multa é questão em aberto (seção 12).

09Quem responde

O gestor, não o ente. Na omissão ou na má aplicação, responde o gestor municipal que geriu os recursos (Acórdão 9.889/2011 – 2ª Câmara, Acórdão 77/2026 – 2ª Câmara). O município só é chamado quando se beneficiou diretamente da aplicação irregular — e a presença de uma obra em seu território não basta em todos os casos (Acórdão 4.046/2026 – 1ª Câmara, Acórdão 1.884/2026 – 1ª Câmara). Para o ente, o interesse recíproco funciona como excludente: se o município e o ministério "tinham o mesmo objetivo", a responsabilização do ente só cabe se os recursos foram aplicados em finalidade diversa, em benefício exclusivo dele (Acórdão 4.046/2026 – 1ª Câmara).

Antecessor e sucessor. A obra inacabada não torna solidários todos os prefeitos que passaram pelo cargo. O antecessor que deixa execução compatível com o gasto, contrato, prazo e saldo para concluir pode ser exonerado, e o sucessor que nada faz responde (Acórdão 812/2024 – Plenário, Acórdão 528/2025 – Plenário). O dever do sucessor é de providências possíveis, não de resultado impossível: anos sem pedir complementação nem responder às notificações geram responsabilidade (Acórdão 13.772/2023 – 1ª Câmara); avaliação técnica, ação judicial e devolução do saldo a afastam (Acórdão 2.421/2024 – 1ª Câmara, Acórdão 8.249/2021 – 2ª Câmara). Para as contas, vale a Súmula 230: o sucessor apresenta as contas do antecessor ou adota as medidas legais de resguardo, sob pena de corresponsabilidade — mas só quando o prazo de prestar contas venceu no seu mandato (Acórdão 7.402/2011 – 1ª Câmara, Acórdão 598/2026 – 1ª Câmara).

A entidade privada e seus dirigentes respondem solidariamente (Súmula 286; Acórdão 2.763/2011 – Plenário): a pessoa natural "é quem determina a destinação a ser dada aos recursos públicos transferidos". A empresa contratada não responde automaticamente pela inutilidade causada depois pelo gestor; responde pela frustração total quando seu inadimplemento ou defeito inviabilizou o objeto (Acórdão 15.251/2021 – 2ª Câmara, Acórdão 5.166/2014 – 2ª Câmara). O fiscal responde pelo dano que sua medição indevida causou, inclusive pelo esgotamento da verba que tornou previsível a paralisação (Acórdão 8.249/2021 – 2ª Câmara). O cargo de prefeito ou secretário não substitui a prova de participação nos atos que causaram a perda (Acórdão 183/2016 – Plenário, Acórdão 5.942/2024 – 2ª Câmara).

O concedente também pesa. A obrigação de resultado não autoriza imputar ao convenente a frustração causada pelo concedente: contingenciamento da União como causa da paralisação leva a contas regulares (Acórdão 10.865/2020 – 2ª Câmara); aprovação seguida de cancelamento por leitura equivocada de fotos afasta a imputação (Acórdão 3.708/2023 – 2ª Câmara); a omissão do concedente em decidir condição de sua competência afasta débito e multa (Acórdão 4.817/2026 – 1ª Câmara). A frase "não houve repasse" é ponto de partida para a cronologia, não conclusão sobre culpa: quando a interrupção decorre de falhas não saneadas pelo gestor, a excludente não se aplica (Acórdão 11.284/2020 – 1ª Câmara).

10Omissão no dever de prestar contas

É a irregularidade mais antiga e mais frequente das transferências voluntárias, e a de arquitetura mais estável: dever de matriz constitucional, presunção de dano, ônus invertido, irregularidade autônoma. A omissão "significa não somente descumprimento da Constituição e da legislação em vigor, mas também violação da transparência", e faz presumir que a totalidade dos recursos tenha sido desviada (Acórdão 2.256/2017 – 1ª Câmara). A tensão está nas bordas: quando a omissão se consolida e o que sobra quando as contas afinal aparecem.

O marco da citação. A omissão se consuma quando vence o prazo do instrumento sem contas, mas o que a firma em definitivo, para fins de julgamento, é a citação pelo TCU: "a citação pelo TCU constitui o marco temporal a partir do qual a apresentação da prestação de contas não descaracteriza a omissão" (Acórdão 4.091/2018 – 2ª Câmara, com o Acórdão 4.816/2017 – 2ª Câmara). Contas apresentadas ao concedente antes dela, ainda que com atraso, afastam o julgamento por omissão (Acórdão 6.112/2025 – 2ª Câmara).

Prestação incompleta não é omissão. Quem apresentou documentos ao concedente, "ainda que de modo incompleto e insatisfatório", não é enquadrado na alínea "a" do art. 16, III, da Lei 8.443/1992, mas nas alíneas "b" e "c", conforme o mérito (Acórdão 5.709/2017 – 1ª Câmara, Acórdão 10.784/2023 – 1ª Câmara); prestações parciais durante a vigência produzem o mesmo efeito (Acórdão 8.791/2017 – 1ª Câmara). Afastar a omissão não absolve: se o nexo não se comprova, o débito permanece (Acórdão 2.081/2023 – Plenário). A tese segue aplicada em 2026: a apresentação de contas "ainda que parcial ou incompleta, afasta o julgamento por omissão pura e simples" (Acórdão 3.245/2026 – 1ª Câmara).

Depois da citação, o débito pode cair; a irregularidade fica. Foi o embate do Acórdão 1.792/2009 – Plenário: o relator sustentava que, comprovada a boa aplicação, a falha restante seria só a intempestividade; prevaleceu o redator, para quem a alínea "a" "não pode ser suprida pela apresentação das contas fora do prazo" — do contrário, o art. 19, parágrafo único, da Lei 8.443/1992, que prevê contas irregulares sem débito, seria letra morta. A fórmula operacional é a do Acórdão 4.704/2020 – 1ª Câmara: a apresentação extemporânea, "sem atenuantes que justifiquem o atraso", com prova da boa aplicação, "permite a exclusão do débito, mas não apaga a omissão inicial". A válvula é a justificativa exigida pelo art. 209, § 4º, do Regimento Interno: o gestor cujo prazo venceu fora do seu mandato, não notificado na fase interna, que comparece logo após citado, pode ter as contas julgadas regulares (Acórdão 6.144/2025 – 2ª Câmara).

Sem contas, presume-se o dano integral (Acórdão 3.254/2010 – 2ª Câmara, Acórdão 4.661/2008 – 1ª Câmara). A presunção é relativa, mas a execução física não a desfaz sem documentação que ligue recursos e despesas (Acórdão 2.822/2026 – 1ª Câmara). A culpa é presumida e, desde 2018, os votos a qualificam como erro grosseiro de quem "se distanciou do padrão esperado de um administrador diligente" (Acórdão 5.787/2017 – 2ª Câmara, Acórdão 77/2026 – 2ª Câmara). A revelia não gera presunção de veracidade, mas evidencia a falta de elementos de boa-fé (Acórdão 3.815/2026 – 2ª Câmara).

Multa e prescrição. Sem débito, a multa é a do art. 58, I; com débito, a do art. 57, que absorve a outra (Acórdão 3.815/2026 – 2ª Câmara). O valor oscila entre cerca de 10% e 50% do débito atualizado (seção 12). A caracterização da omissão tem efeito prescricional direto sob a Resolução-TCU 344/2022: mantida a omissão, o prazo corre da data em que as contas deveriam ter sido prestadas (art. 4º, I); afastada, da apresentação (art. 4º, II) (Acórdão 855/2025 – 2ª Câmara, Acórdão 10.784/2023 – 1ª Câmara). O repertório foi estendido, sem alteração, às transferências de defesa civil da Lei 12.340/2010, hoje a principal fonte nova de tomadas de contas por omissão (Acórdão 598/2026 – 1ª Câmara, Acórdão 2.822/2026 – 1ª Câmara).

11"Natureza convenial" fora do convênio: a Farmácia Popular

A modalidade "Aqui Tem Farmácia Popular" — farmácias e drogarias, sociedades empresárias, que aderem ao programa e são reembolsadas pelas dispensações — é a maior fonte de tomadas de contas especiais em que aparece a palavra convênio, embora seja a que menos se parece com ele. As portarias do Ministério da Saúde chamaram a relação de convênio, e desde 2018 o Tribunal extrai desse rótulo uma consequência processual: o particular assume "o múnus público de gestão de recursos", presta contas e responde, com seus sócios-administradores, sem necessidade de desconsideração da personalidade jurídica (Acórdão 5.259/2018 – 1ª Câmara, Acórdão 981/2022 – 1ª Câmara, Acórdão 2.419/2024 – 1ª Câmara). Mais de uma centena de acórdãos repete a fórmula.

Em 2024, dois julgados de Plenário separaram o rótulo da estrutura. A modalidade opera por credenciamento e "regime de equalização de preços de venda"; "não há a entrega de bens públicos (medicamentos) ou a antecipação de recursos para serem geridos pelo particular, nem há o dever de prestar contas. O que há é a prévia venda, pelo particular, de produto de seu estoque, para posterior reembolso" — e convênio, em sentido próprio, só existe na rede própria do programa (Acórdão 2.286/2024 – Plenário, voto vencedor do redator; antes, Acórdão 954/2024 – Plenário). A solidariedade dos sócios pelo débito foi mantida pelas regras próprias do programa e pela Súmula 286 por analogia; a multa passou a exigir conduta própria do sócio. Nenhum voto, em qualquer das duas leituras, testou a qualificação "convenial" contra a regra de que o convênio federal só admite partícipe privado sem fins lucrativos (seção 03).

A prova segue a lógica do nexo, transposta para o varejo: cada elo — aquisição, estoque, dispensação, reembolso — precisa de documento próprio. Cupom fiscal, cupom vinculado e receita não bastam sem a nota fiscal de aquisição que prove que o estabelecimento tinha o medicamento (Acórdão 11.065/2023 – 1ª Câmara, Acórdão 5.488/2025 – 2ª Câmara); e o código de barras registrado no sistema autorizador tem de coincidir com o do produto entregue. A substituição por genérico é lícita, desde que registrada: o que não se admite é autorizar um código e entregar outro, porque isso impede distinguir a troca lícita da "venda fantasma" (Acórdão 606/2026 – 1ª Câmara, Acórdão 4.327/2026 – 2ª Câmara).

12Pontos em disputa

Questões em que há julgados recentes em sentidos opostos, ou em que o critério que separa os casos ainda não foi formulado como tese. Em cada uma, os dois lados e o estado atual.

13Na prática

14Julgados e normas

Os acórdãos que estruturam o tema

Base normativa

Siglas dos relatores

Nos destaques deste guia — o essencial, os pontos em disputa e a tabela de julgados de referência —, a sigla entre parênteses identifica o relator do acórdão; quando o acórdão foi redigido por outro ministro, prevalece a sigla do redator, e "rev." indica acórdão adotado nas razões do revisor. AAA Antonio Anastasia · AC Aroldo Cedraz · ADC André de Carvalho · AN Augusto Nardes · ASC Augusto Sherman · BD Bruno Dantas · BZ Benjamin Zymler · JGO Jorge Oliveira · JMM José Múcio Monteiro · JPJ Jhonatan de Jesus · MBC Marcos Bemquerer · RM Raimundo Carreiro · VR Vital do Rêgo · WAR Walton Alencar Rodrigues · WDO Weder de Oliveira.

Sobre este guia. Síntese elaborada a partir das decisões do Tribunal de Contas da União sobre a natureza do convênio, os partícipes, a participação complementar no SUS, os requisitos de celebração, a prestação de contas, o nexo de causalidade, a execução física, a responsabilidade e a omissão no dever de prestar contas, com leitura dos votos, e não apenas das ementas. Contabilizam como posição do Tribunal apenas o voto condutor, a declaração de voto que prevaleceu, o voto revisor adotado e o dispositivo do acórdão; pareceres do Ministério Público e instruções das unidades técnicas aparecem só quando identificados como tais. Sessões consultadas até setembro de 2026. Onde a jurisprudência diverge, os dois lados foram apresentados. Este material não substitui a leitura dos acórdãos nem constitui orientação jurídica para caso concreto.